U prostorijama Novinarskog doma u Zagrebu, 22.rujna udruga Partnerstvo za društveni razvoj (PSD) organizirala je soareju za medije i sve aktere koji sudjeluju u nadzoru javne nabave, povodom predstavljanja studije “Javna nabava građevinskih radova u Hrvatskoj”, izrađene u sklopu najvećeg znanstveno-istraživačkog projekta o korupciji, ANTICORRP, financiranog od Europske unije unutar Sedmog okvirnog programa za istraživanje i tehnološki razvoj.
Uz riječi dobrodošlice, soareju je otvorio prof. dr. sc. Aleksandar Štulhofer s Filozofskog fakulteta, istaknuvši kako je javna nabava u međunarodnom kontekstu često generator i središte krupnih koruptivnih aktivnosti:
“Premda hrvatski sustav javne nabave obilježava dobra zakonska uređenost, empirijska analiza velikih natječaja u sektoru građevinske nabave u razdoblju od 2011. do 2013. godine, koja koristi jedinstvenu Integrity Observers bazu podataka, ukazuje na određene anomalije. Autori studije razmatraju fenomen političkog utjecaja, to jest politički motivirano sustavno ograničavanje slobode natjecanja, kao moguće objašnjenje uočenih specifičnosti. U preporukama studije raspravljaju se mjere koje bi mogle smanjiti ranjivost sustava javne nabave na političko pogodovanje.”
Studija “Javna nabava građevinskih radova u Hrvatskoj” fokusirana je na određeni uzorak ugovora o javnoj nabavi: ugovori za građevinske radove u vrijednosti milijun ili više eura dodijeljenih u razdoblju 2011.– 2013. Ukupna vrijednost ugovora obuhvaćenih uzorkom iznosi 17.9 milijardi kuna, a dodijelila su ih 192 naručitelja. Izvršni direktor PSD-a i jedan od autora studije, Munir Podumljak, u svom izlaganju istaknuo je najvažnije nalaze:
1) Otprilike 90% ugovorene vrijednosti javne nabave građevinskih radova u Hrvatskoj u razdoblju 2011.–2013. izvršili su naručitelji iz kategorija Pravne osobe bez javnih ovlasti i Sektorski naručitelji, koji inače podliježu slabijoj kontroli od ostalih naručitelja;
2) Značajan udio ugovora, koji predstavlja 27% ukupne vrijednosti svih potpisanih ugovora preko milijun EUR, sklopljen je de facto izravnim ugovaranjem bez prethodne javne objave; a 40% vrijednosti svih potpisanih ugovora, ugovoreno je u nadmetanjima u kojima je bio samo jedan ponuditelj unatoč tome što su 43 od 58 postupka javne nabave bila provedena otvorenim postupkom;
3) Ugovori čiji ukupni zbroj vrijednosti čini udio od gotovo jedne polovine (46.5%), dodijeljeni su tvrtkama u vlasništvu države, za što u istraživanju nismo mogli naći ekonomsko opravdanje. Pri tome, tri vodeće tvrtke, koje su dobile gotovo 20% ukupnog iznosa ugovora u našem uzorku, pripadaju istoj grupi – Hrvatskim željeznicama. Štoviše, naručitelj je u ovim ugovorima isti subjekt – Hrvatske željeznice. S druge strane, od deset najuspješnijih ponuditelja u privatnom vlasništvu, devet ih je bilo u državnom vlasništvu prije privatizacije.
4) Značajna i zabrinjavajuća korelacija između izbornih ciklusa na nacionaloj i lokalnoj razini i promjene u upravama gospodarskih subjekata koji kontroliraju skoro 90% ukupne nabave vrijednosti ugovora preko milijun EUR u građevinskom sektoru, a pri tome nisu javni naručitelji, upućuje na politikom kontrolirani ako ne i zarobljeni sustav. Mogućnost političkog, a samim tim i privatnog utjecaja na upravljačke strukture (i na nacionalnoj i na lokalnoj razini) na takve naručitelje empirijski je dokazana, dok sustav odgovornosti (političke odgovornosti koji postoji u slučajevima izravnog političkog odlučivanja i djelovanja) u ovim slučajevima ne funkcionira. U ovom području posebice je zabrinjavajući nalaz da je skoro polovica vrijednosti svih ugovora dodijeljena u horizontalnoj “suradnji” između pravnih subjekata pod kontrolom javnog sektora, što manje više znači da u takvim situacijama politika knotrolira sve aktere u javnoj nabavi (naručitelje, ponuditelje i kontrolne mehanizme), a pri tom nema apsolutno nikakvu odgovornost za outcome (rezultat) takvog procesa.
5) Primjeri poput FIMI medije sugeriraju da je praksa neopravdanih politčkih utjecaja na odlučivanje u javnoj nabavi kod naručitelja koji nisu javni naručitelji raširena, a mehanizmi detektiranja, zaprječavanja odnosno sankcioniranja ovakvih praksi ne odgovaraju veličini i značaju problema. U periodu 2011 -2013 više od dvije trećine ukupne vrijednosti značajnih ugovora u građevinskom sektoru, dodijeljeno je ponuditeljima koji se spominju u različitim aferama, protiv kojih se vode istrage, te koji su i presuđivani u korupcijskim predmetima. Količina sumnjom opterećenih ponuditelja koji dobivaju većinu značajnih ugovora u javnoj nabavi, ukazuje na veliki korupcijski rizik te ogromnu štetu koju ne djelovanje po ovom problemu čini gospodarstvu. Jedan od pokazatelja zarobljenog sustava, u kojem se 40% vrijednosti velikih ugovora u javnoj nabavi dodjeljuje u postupcima u kojima je bio samo jedan ponuditelj, otvara pitanje tržišne vrijednosti navedenih ugovora, odnosno s jedne strane onemogućava kvalitetnu procjenu koliko je određena ponuda tržišno povoljna, a s druge strane uništava konkurentnost domaćih tvrtki.
6) ANTICORRP i ovo istraživanje predstavljaju svojevrsni iskorak u razumijevanju korupcije i razumijevanju anomalija koje se događaju u javnoj nabavi. No pored detaljne dijagnostike problema partikularizma u javnoj nabavi, nalazi upućuju i na puno ozbiljniji društveni problem. Detektirane praske i njihov statistički značaj u ukupnoj vrijednosti javne nabave sugerira model korupcije kojeg najbolje opisuje definicija zarobljene države. Pri tome detektirana masovnost navedene pojave nas polako gura u ponešto modificiranu verziju definicije koja bi se ukratko mogla nazvati “zarobljeno društvo”.
Podumljak je na kraju zaključio: “Reforma javnog sektora, osnaživanje mehanizama političkog integriteta, te izgradnja sustava ‘polaganja računa’ nameće se kao hitna potreba na svim razinama. Uz navedeno, za samu javnu nabavu, važno je da se mora ozbiljno investirati u izgradnja kapaciteta u području detekcije, zapriječavanja i sankcioniranja anomalija u javnoj nabavi, postupcima javne nabave, ali i kontrolnim mehanizmima koji se bave javnom nabavom. Dijelom tehničkih preporuka, poput onsaživanja sustava upravljanja informacijama koje se tiču javne nabave (ne samo postupaka i rezultata postupaka već i tercijarnih informacija poput vlasničkih struktura, prikrivenog vlasništva, interesnih poveznica, izvršenja ugovora), uz minimalne standarde nadmetanja (npr. određivanje standarda obaveznog minimalnog broja ponuditelja us vim postupcima), moguće je odgovoriti na dio problema koje smo detektirali i značajno unaprijediti sustav. No za ozbiljni napredak u javnoj nabavi očigledno će biti potrebni značajni strateški zahvati koji izlaze iz okvira sustava javne nabave.”
Osvrt na istraživanje s aspekta učinkovite javne uprave dao je prof. dr. sc. Ivan Koprić s Pravnog fakulteta naglašavajući kako nalazi studije upućuju na nezanemarivo dodjeljivanje poslova organizacijama koje su pod utjecajem javnih vlasti na državnoj, županijskoj i lokalnoj razini:
“Time se relativno dobar i s europskim pravnim standardima usklađeni pravni okvir u nekoj mjeri degradira i upućuje na vjerojatnu praksu političkog utjecaja. Osim u svjetlu javnog integriteta i poštenog tržišnog natjecanja, u obzir valja uzeti i u Europi primijećenu pojavu remunicipalizacije, tj. ponovnog većeg utjecaja lokalne i regionalne samouprave na pružanje javnih usluga i obavljanje javnih poslova za koje su odgovorne lokalne i regionalne vlasti. Iskustvo pokazuje da su rizici korupcije najveći tamo gdje nema lokalnog civilnog društva sposobnog za kontrolu javne vlasti, uključujući i kontrolu postupaka javne nabave. To je posebno izraženo u malim općinama i gradovima, što – pored ostalih mjera – nameće potrebu razmatranja teritorijalne reforme hrvatske lokalne i regionalne samouprave. Tek u uvjetima dovoljno velikih jedinica u kojima postoji lokalno civilno društvo mjere osiguranja transparentnosti trošenja iz lokalnih i regionalnih proračuna moći će dati pune rezultate.“
Načelnica Sektora za nadzor i stručnu pomoć pri Upravi za sustav javne nabave (USJN) Ministarstva gospodarstva, Vesna Bilandžija, osvrnula se poglavlja studije “Mehanizmi kontrole”, s obzirom da se upravo u tom dijelu, između tijela koja provode određene vidove kontrole u postupcima javne nabave, navodi i USJN:
“USJN provodi nadzor temeljem predstavki pravnih i fizičkih osoba, građana, anonimnih predstavki, informacija objavljenih u medijima, te na zahtjev tijela državne uprave i drugih državnih tijela. Potonje obuhvaća zahtjeve upućene od Ministarstva financija (Sektor za proračunski nadzor), općinskih i županijskih državnih odvjetništva (DORH), te Ministarstva unutarnjih poslova (MUP). Državna odvjetništva u pravilu traže nadzor temeljem Izvješća Državne revizije, dok MUP traži nadzor u smislu stručne pomoći u području javne nabave, a u okviru provođenja istražnih radnji. Udio zahtjeva za provedbom nadzora od strane DORH-a i MUP-a je u 2012. iznosio 37%, 2013. iznosio je 41% te 2014. iznosio je 40%, u odnosu na ukupan broj zahtjeva za provedbom nadzora. Iz navedenog je razvidna suradnja i povezanost državnih tijela koja provode kontrolu u području javne nabave. U tom smislu je USJN stručna pomoć, jer za potrebe tijela progona (DORH, MUP) provodi nadzor koji im koristi u njihovim predmetima. S obzirom da DORH traži nadzore u kaznenim predmetima, nije u potpunosti točna konstatacija u istraživanju da nezakonitosti u javnoj nabavi koje se utvrde u nadzoru, a imaju obilježja prekršaja sukladno ZJN-u, neće biti u postupanju DORH-a kvalificirana kao kazneno/a djela.“
Novinar Ilko Ćimić podsjetio je na izjavu Ingrid Antičević Marinović “Pipl must trust us!” u Europskom parlamentu kada se govorilo o mogućnosti monitoringa nad Hrvatskom, nastavljajući:
“Postaje jasno da u Hrvatskoj još dugo neće postojati politička volja za zauzdavanjem korupcijske aždaje u javnoj nabavi. Upravo stoga, najava unaprijeđenja prikupljanja podataka o javnoj nabavi i proširivanje raspona alata koji omogućuju unakrsne provjere između grupa podataka čime se identificiraju faktori rizika poput sukoba interesa i političkih povezanosti u procesima javne nabave predstavljaju pozitivan napredak, te opet u žarište borbe stavljaju civilne udruge, aktiviste i novinare, kako bi se zauzdao privatno-javni kriminal s državnim novcem.“
Kontekst:
Građevinski sektor bilježi pad od 2008. godine, gubeći 45.7% svoje vrijednosti u razdoblju od 2008. do 2013., dok je udio sektora u BDP-u pao s 8.1% u 2008. na 4.6% u 2013. Sektor se, međutim, donekle održao na površini zbog porasta javnih investicija u infrastrukturu 2009., što je bio dio vladinog plana za stimulaciju ekonomskog oporavka. Iste su godine izmjene u zakonodavstvu javne nabave potakle mnoge javne naručitelje da raspišu natječaje za velike okvirne sporazume.
Cjelokupno gledajući, ukupna vrijednost ugovora i okvirnih sporazuma o javnoj nabavi u tom je sektoru 2009. godine dosegla 21.8 milijarde kuna, više nego dvostruko više u odnosu na ukupni iznos od 8.4 milijardi kuna u 2008. godini. Ukupna vrijednost deset najvećih ugovora i okvirnih sporazuma u građevinskom sektoru iznosi jednu četvrtinu ukupne vrijednosti javne nabave u toj godini. Doista, u ovom je razdoblju sektor postao sve više ovisan o javnoj nabavi. U 2008. godini javna je nabava iznosila 30.2% ukupne vrijednosti izvršenih građevinskih radova, što upućuje na to da je većina vrijednosti koju je sektor stvorio postignuta prema pravilima tržišnog nadmetanja. U godinama koje su uslijedile, došlo je do značajnog pada vrijednosti javne nabave, ali je pri tome porastao udio javne nabave u građevnoj industriji, te su ugovori o javnoj nabavi činili većinu vrijednosti ukupne građevne idnustrije. Navedeni trend učinio je javnu nabavu u građevinskom sektoru visoko rizičnom sa stajališta korupcije, s obzirom da je ovisnost građevinske industrije o javnoj nabavi postala više nego značajna, odnosno u većini slučajeva javna nabava je odlučivala o opstanku ili ne opstanku pojedinih subjekata.
Foto: Ivan Tolić
Tablice, izvor: Podumljak i David-Barrett (2015) Javna nabava građevinskih radova u Hrvatskoj. Sedmi okvirni program Europske komisije ANTICORRP